नेपालको संविधानः भाग २

यो धाराले नागरिकतालाई संवैधानिक अधिकारका रूपमा सुनिश्चित गर्दछ । यसको अर्थ राज्यले स्वेच्छाचारी ढंगले कसैको नागरिकता खोस्न वा प्रदान गर्न अस्वीकार गर्न सक्दैन । “नेपालको नागरिक” बन्नका लागि आवश्यक मापदण्डहरू धारा ११ मा उल्लेख गरिएका छन् । यसले मुलुकभित्र कुनै पनि नागरिकलाई स्वेच्छाचारी ढङ्गले राज्यविहीन अवस्थामा नछोडिने कुरा सुनिश्चित गर्दछ ।

धारा १० को उपधारा २ ले स्पष्ट पार्छ कि एक नेपाली नागरिकसँग एउटा मात्र नागरिकता हुन सक्छ, जसमा प्रादेशिक पहिचान भने सुरक्षित रहनेछ। यहाँ कुनै छुट्टै प्रादेशिक नागरिकताको व्यवस्था छैन । यसले सङ्घीयतामा पनि नेपाल एक राष्ट्रका रूपमा एकजुट रहेको कुरालाई प्रतिविम्बित गर्दछ ।

नेपालको संविधान (२०७२) को धारा ११ नागरिकता प्राप्तिको योग्यतासम्बन्धी सबैभन्दा विस्तृत व्यवस्था हो जसले वंशज, अङ्गीकृत वा मानार्थ आधारमा को व्यक्ति नेपालको नागरिक हुन सक्छ भन्ने कुरा स्पष्ट पार्छ । पहिलो दुई प्रकारका नागरिकतासम्बन्धी व्यवस्था अघिल्ला सबै संविधानहरूबाट निरन्तरता पाएका हुन् । अन्तरिम संविधान, २०६३ मा समावेश गरिएको 'जन्मका आधारमा नागरिकता' प्राप्त गर्न सकिने व्यवस्थालाई भने हटाइएको छ । यस धाराले लैङ्गिक विषय, अभिभावकत्व, नेपालभित्रको जन्म र विदेशी जीवनसाथीजस्ता जटिल मुद्दाहरूलाई सम्बोधन गर्नुका साथै यसको कार्यान्वयनमा रहेका विरोधाभास र विवादहरूलाई पनि उजागर गर्दछ ।

धारा ११ को उपधारा (१) ले कानुनी निरन्तरता सुनिश्चित गर्छ र विद्यमान नागरिकहरूको संरक्षण गर्छ। संविधान प्रारम्भ हुँदाको समयमा (अर्थात् २०७२ असोज ३ मा) जोसँग पहिले नै नेपाली नागरिकता छ र जो नागरिक बन्न योग्य छन्, उनीहरू नागरिक नै रहन्छन् ।

संविधान प्रारम्भ हुँदाका बखत नेपालमा स्थायी रूपमा बसोबास गरिरहेका व्यक्तिहरू वंशजका आधारमा नागरिक हुन सक्छन्, यदि:

• उनीहरूसँग पहिले वंशजको आधारमा नागरिकता थियो; वा
• उनीहरूको जन्म हुँदा आमा वा बुवामध्ये कोही एक नेपाली नागरिक थिए ।

यो प्रावधानले धेरै मानिसहरूका लागि नागरिकता सुनिश्चित गर्छ, तर त्यसका लागि उनीहरू वा उनीहरूका आमाबाबुले वि.सं. २०७२ भन्दा अघि नै नागरिकता लिएको हुनुपर्छ ।

धारा ११(२)(ख) को व्यवस्था अन्तरिम संविधान, २०६३ को धारा ८(२)(ख) को निरन्तरता हो । यसको उद्देश्य लैङ्गिक समानता कायम गर्नु हो । २०१९ को संविधानले पनि त्यस्तो व्यक्तिलाई नेपाली नागरिकता प्रदान गरेको थियो जसका आमा वा बुवामध्ये कोही एक नेपालमा जन्मेका थिए (धारा ७(ख)) । यद्यपि, नागरिकता ऐन, २०२० भने प्रतिगामी र जुन संविधान अन्तर्गत यो बनेको थियो, त्यसकै विपरीत देखिन्छ किनकि यसले बुवा नेपाली भएमा मात्र कुनै व्यक्तिलाई वंशजको आधारमा नागरिक बन्न दिने व्यवस्था गरेको थियो । २०४७ को संविधानले पनि उक्त ऐनको सोही व्यवस्थालाई निरन्तरता दिएको थियो ।

धारा ११ को उपधारा (३) ले २०७२ असोज ३ गते भन्दा अघि जन्मका आधारमा नागरिक बनेका व्यक्तिका सन्तानलाई यदि निजका आमा र बाबु दुवै नेपाली नागरिक हुन् भने वयस्क भएपछि वंशजका आधारमा नागरिकता प्राप्त गर्ने अनुमति दिन्छ ।

नेपालको अन्तरिम संविधान, २०६३ को धारा ८(५) मा जन्मका आधारमा नागरिकता प्राप्त गर्ने व्यवस्था गरिएको थियो:

संवत् २०४६ साल चैत्र मसान्तसम्म नेपाल सरहदभित्र जन्म भई नेपालमा स्थायी रूपले बसोवास गर्दै आएको व्यक्तिले प्रचलित कानून बमोजिम जन्मको आधारमा नेपालको नागरिकता प्राप्त गर्नेछ ।
तर यस व्यवस्था अन्तर्गत नागरिकता प्राप्त गर्न प्रचलित कानूनमा व्यवस्था बमोजिम एक पटकको लागि तोकिएको अवधिभित्र निवेदन दिइसकेको हुनुपर्नेछ ।

नागरिकता ऐन, २०६३ र नियमावली, २०६४ ले यस्तो नागरिकता प्राप्त गर्ने प्रक्रियालाई अझ स्पष्ट पारेका छन् । आवेदक (सोह्र वर्ष वा सोभन्दा माथिको उमेरका व्यक्ति) ले बसोबासको प्रमाण (स्थानीय तहको सिफारिस तथा जग्गा वा निर्वाचनसम्बन्धी कागजातहरू) सहित, “संविधान सभाको निर्वाचन हुनुअघि” वा ऐन प्रारम्भ भएको दुई वर्षभित्र (अर्थात् २०६५ मङ्सिर १० सम्म) प्रमुख जिल्ला अधिकारीसमक्ष निवेदन दिनुपर्ने व्यवस्था थियो ।

यो प्रावधान अत्यन्त विवादित बन्यो । यसबाट विदेशीहरू (विशेष गरी भारतीयहरू) सजिलै नेपालका नागरिक बन्न सक्नेछन् र भविष्यमा वंशजका आधारमा नेपाली नागरिक रहेकाहरू अल्पमतमा पर्न सक्नेछन् भन्ने आरोप विपक्षीहरूले लगाएका थिए । यही डर सन् २०७२ को संविधानको धारा ११(३) मा प्रतिविम्बित भएको छ ।

माथि उल्लेख गरिएझैँ नयाँ संविधानले जन्मका आधारमा नागरिकता प्राप्त गर्ने व्यवस्थालाई हटाएको छ। तर, धारा १० अनुसार बालबालिकालाई नागरिकता पाउनबाट वञ्चित गर्न नमिल्ने भएकाले, उनीहरूले अब वंशजका आधारमा नागरिकता प्राप्त गर्न सक्छन् । यद्यपि, यसमा एउटा सर्त छ: आमा र बुबा दुवै नेपाली नागरिक हुनुपर्छ। धारा ११(२)(ख) ले वंशजका नागरिकका सन्तानलाई आमा वा बुबा (कुनै एक) नेपाली नागरिक भएमा नागरिकता प्राप्त गर्ने अनुमति दिन्छ, र धारा ११(४) तथा ११(५) ले टुहुरा वा बाबुको पहिचान नखुलेका बालबालिकाका लागि वंशजका आधारमा नागरिकताको व्यवस्था गर्छन् । धारा ११(३) ले भने आमा र बुबा दुवै नेपाली नागरिक हुनैपर्ने कडा सर्त राखेर जन्मका आधारमा नागरिकता पाएका व्यक्तिहरूका सन्तानका लागि गम्भीर प्रशासनिक जटिलता सिर्जना गरेको छ ।

कुनै बच्चाको बुबा जन्मसिद्ध नागरिक भए तापनि हाल उनी अनुपस्थित रहेको अवस्थामा, उक्त बच्चा राज्यविहीन नहोस् भनी सुनिश्चित गर्न 'नागरिकता ऐन, २०६३' मा गरिएको सन् २०८२ को संशोधनले निवेदक र आमाले बुबाको अनुपस्थितिका सम्बन्धमा स्वघोषणा गरेपछि बच्चालाई अङ्गीकृत नागरिकता प्राप्त गर्न अनुमति दिन्छ। यद्यपि, संविधानमा संशोधन नगरिएको र संविधानको धारा २८९(१) बमोजिम अंगीकृत नागरिकले राष्ट्रपति, प्रधानमन्त्री, उपराष्ट्रपति, प्रधानन्यायाधीश, प्रतिनिधि सभाका सभामुख, राष्ट्रिय सभाका अध्यक्ष, प्रदेश प्रमुख, मुख्यमन्त्री, प्रदेश सभाका सभामुख तथा सुरक्षा निकायका प्रमुखजस्ता पदहरू धारण गर्न नपाउने व्यवस्था रहेका कारण यस विषयमा विवाद कायमै छ ।

यी व्यवस्थाहरूले असमान नागरिकताको समस्या सिर्जना गर्न सक्छन् । मानिलिऊँ, 'क' र 'ख' दुई योग्य आवेदकहरू छन् । उनीहरू दुवैका आमाबुवा जन्मसिद्ध नागरिक हुन् र उनीहरू दुवैका बुवाहरू अनुपस्थित छन् । 'क' सँग आफ्ना बुवा जन्मसिद्ध नागरिक हुनुहुन्छ भन्ने कुरा प्रमाणित गर्न पर्याप्त प्रमाण छ । उनी संविधानको धारा ११(३) र नागरिकता ऐनको दफा ३(४) बमोजिम वंशजका आधारमा नागरिक बन्न योग्य छन् ।

'ख' को सन्दर्भमा, उनको विद्यालयका प्रमाणपत्रहरूमा बुबाको नाम उल्लेख छ तर उनी वा उनको परिवारसँग बुबासम्बन्धी कुनै पनि कागजात छैन । बुबा नभएको कुरामा उनी र उनकी आमाले स्वघोषणा गरेका छन् । उनी अहिले अंगीकृत नागरिकता प्राप्त गर्न योग्य छिन् । यस अवस्थाले एउटा प्रश्न खडा गर्छ: 'क' को जस्तै पृष्ठभूमि भए तापनि, के 'ख' ले नागरिकताको हैसियतमा (र फलस्वरूप, महत्त्वपूर्ण सार्वजनिक पदहरू प्राप्त गर्ने अवसरहरूमा) नेपाली भए पनि बुबाका कागजातहरू जुटाउन नसकेका कारण (जुन उनीहरूको नियन्त्रणभन्दा बाहिरको कुरा हो) जीवनभर विभेद भोग्नुपर्ने हो ?

यसबाहेक, धारा ११ र २८९(१) धारा १८(३) मा रहेको समानताको अधिकारसम्बन्धी व्यवस्थासँग बाझिएको देखिन्छ । धारा १८(३) मा “राज्यले आफ्ना नागरिकहरूबीच उनीहरूको उत्पत्तिको आधारमा भेदभाव गर्ने छैन” भनी उल्लेख छ। (सामाजिक न्यायका लागि धारा १८(३) ले नै “सकारात्मक” भेदभावलाई बढावा दिनु अर्को विरोधाभास हो, जसका कट्टर समर्थक र विरोधी दुवै पक्षहरू छन् ।)

नेपालमा फेला परेका अज्ञात पितृत्व भएका शिशुहरू पितृत्व पत्ता नलागेसम्म वंशजको आधारमा नागरिक बन्न सक्छन् । यो धारा पछाडिको औचित्य राज्यविहीनतालाई रोक्नु हो ।

नेपालमा स्थायी रूपमा बसोबास गर्ने नेपाली महिलाबाट जन्मेको र बुबाको पहिचान नखुलेको व्यक्तिले वंशजका आधारमा नागरिकता प्राप्त गर्छ । तर, पछि बुबा विदेशी भएको पाइएमा, उक्त व्यक्तिको नागरिकता अङ्गीकृत नागरिकतामा परिणत हुनेछ ।

यस प्रावधानमा रहेको समस्या के हो भने यसले बुबाको पहिचानलाई प्राथमिक मान्छ, जसले आमाको हैसियतलाई घटाउँछ र प्रमाण जुटाउने भार आमा तथा बच्चामाथि पार्छ । प्रगतिशील देखिए तापनि उपदफा (३) जस्तै यो उपदफा पनि लैङ्गिक विभेदकारी छ र समानताको हकको विपरीत छ ।

नेपाली पुरुषसँग विवाह गरेकी विदेशी महिलाले चाहेमा संघीय कानुनबमोजिम अङ्गीकृत नागरिकता प्राप्त गर्न सक्छिन् ।

यस प्रावधानको एउटा आलोचना के हो भने, यदि नेपाली महिलासँग विवाह गरेका विदेशी पुरुष नेपालको नागरिक बन्न चाहेमा उनले 'नागरिकता ऐन, २०६३' को दफा ५(४) मा तोकिएका सर्तहरू पूरा गर्नुपर्छ तर राज्य नागरिकता प्रदान गर्न बाध्य छैन । तसर्थ, यस व्यवस्थामा लैङ्गिक विभेद अन्तर्निहित छ ।

यदि कुनै नेपाली महिलाले विदेशी पुरुषसँग विवाह गरिन् भने, उनीहरूका सन्तानले अंगीकृत नागरिकता प्राप्त गर्न सक्छन् । यस्तो सन्तान नेपालमा स्थायी रूपमा बसोबास गरेको हुनुपर्छ र उसले विदेशी नागरिकता लिएको हुनु हुँदैन ।

तर निवेदन दिने समयमा आमा र बुवा दुवै नेपाली नागरिक भएमा, बच्चाले वंशजका आधारमा नागरिकता प्राप्त गर्न सक्छन् ।

यो अर्को विवादास्पद प्रावधान हो, किनकि विदेशी पिताका सन्तानहरू नेपालमै जन्मे हुर्केका भए तापनि उनीहरूले थप कठिनाइहरूको सामना गर्नुपर्छ। साथै, यसले पितृवंशीय पूर्वाग्रहलाई अझ बलियो बनाउँछ।

नेपाल सरकारले सङ्घीय कानुनबमोजिम अन्य अवस्थामा अङ्गीकृत नागरिकता प्रदान गर्न सक्नेछ ।

२०१९ र २०४७ का संविधानहरूमा अङ्गीकृत नागरिकता प्राप्त गर्ने मापदण्डहरू उल्लेख गरिएका थिए भने अन्तरिम संविधान, २०६३ जारी भएयता यी सर्तहरू नागरिकता ऐन, २०६३ को दफा ५ मा मात्र तोकिएका छन् ।

यसले संविधानको कठोरतालाई त कम गर्छ तर साथै विदेशीहरूलाई नेपालको अंगीकृत नागरिक बन्नका लागि तोकिएका मापदण्डहरू खुकुलो बनाउने गरी यस ऐनको दुरुपयोग हुन सक्ने डर पनि सिर्जना गर्छ ।

कानुन बमोजिम, सरकारले विदेशीहरूलाई मानार्थ नागरिकता प्रदान गर्न सक्छ । नागरिकता ऐन, २०६३ को दफा ६ ले सरकारलाई विशिष्ट विदेशीहरूलाई यस्तो नागरिकता प्रदान गर्ने अधिकार दिन्छ ।

यदि कुनै नयाँ भूभाग नेपालमा गाभिएमा, त्यहाँका बासिन्दाहरू नागरिकता ऐन, २०६३ को दफा ७ बमोजिम नागरिक बन्न सक्छन् ।

धारा ११ र सङ्घीय कानुनमा वंशजको आधारमा नागरिकता प्राप्त गर्न तोकिएका मापदण्डहरू पूरा गर्ने आवेदकले आफ्नो लैङ्गिक पहिचानसहित, आमा वा बुवामध्ये जसको नामबाट भए पनि नागरिकताको प्रमाणपत्र प्राप्त गर्न सक्नेछन् ।

यो प्रावधान महत्वपूर्ण छ किनकि यसले व्यक्तिहरूलाई अभिभावकहरू मध्ये एक मार्फत कानुनी रूपमा मान्यता प्राप्त गर्ने छनौट गर्न अधिकार दिन्छ र लैङ्गिक समानतालाई समर्थन गर्दछ । यसले लैङ्गिक पहिचानलाई पनि मान्यता दिन्छ, जसले गर्दा मानिसहरूले आफ्नो आत्म-पहिचान अनुसार आफ्नो लिङ्ग घोषणा गर्न सक्छन् ।

यो एक प्रगतिशील विशेषता हो जसले मातृवंशका आधारमा पहिचान खुलाउन अनुमति दिन्छ (दक्षिण एसियामा यो एक दुर्लभ व्यवस्था हो) र यसले पारलैंगिक पहिचानको सम्मान पनि गर्छ ।

यो धारा विधायनमा भर परेको छ । यसको अर्थ हो, संसद्ले विस्तृत कानुनहरू पारित गरेर निम्न कुराहरू कसरी गर्ने भन्ने स्पष्ट पार्नुपर्छ:

• विदेशी नागरिकहरूले नागरिकता प्राप्त गर्न सक्छन्;
• पूर्व नागरिकहरूले यसलाई पुनः प्राप्त गर्न सक्छन्;
• नागरिकता खारेज गर्न सकिन्छ ।

नागरिकता प्राप्त गर्ने, पुनः प्राप्त गर्ने र समाप्त हुने विषयहरू नागरिकता ऐन, २०६३ को क्रमशः दफा १०, ११ तथा १२ देखि १४ बमोजिम नियमित हुन्छन् ।

नेपालले निम्न व्यक्तिहरूलाई गैरआवासीय नेपाली (NRN) नागरिकता प्रदान गर्न सक्छ:

• जो सार्क राष्ट्रहरू बाहेक अन्य देशका नागरिकहरू छन्; र
• जसको नेपालसँग पुर्ख्यौली सम्बन्ध छ (आमाबुवा वा हजुरबुवा-हजुरआमा नेपाली नागरिक थिए);

उनीहरूले आर्थिक, सामाजिक र सांस्कृतिक अधिकारहरूको उपभोग गर्न सक्छन्, तर राजनीतिक अधिकारहरू (जस्तै मतदान गर्ने वा राजनीतिक पद धारण गर्ने) भने उपभोग गर्न सक्दैनन् ।

यस प्रावधानको उद्देश्य राजनीतिक अधिकारहरूलाई समावेश नगरी राष्ट्रिय सार्वभौमिकताको रक्षा गर्दै, विकास कार्यमा नेपाली डायस्पोरा (प्रवासी नेपाली समुदाय) लाई संलग्न गराउनु हो ।

यद्यपि, मुख्यतया भू-राजनीतिक र जनसाङ्ख्यिकीय कारणहरूले गर्दा सार्क राष्ट्रहरू (जस्तै भारत, बंगलादेश) का गैरआवासीय नेपालीहरू लाई यसबाट बाहिर राखिएको छ ।

अभिलेख राख्ने कार्य, पहिचान प्रमाणीकरण र कागजातसम्बन्धी विषयहरू संघीय कानुनद्वारा शासित हुन्छन् ।

यस लेखले राष्ट्रिय नागरिकता डेटाबेसको सिर्जना र व्यवस्थापन गर्नुपर्ने व्यवस्था गरेको छ । यसले पहिचान र अधिकार प्रमाणित गर्नका लागि कानुनी कागजातहरूलाई मुख्य आधारका रूपमा जोड दिएको छ ।

तर, चुनौती के हो भने स्पष्ट नियम र डिजिटलाइज्ड अभिलेखहरूको अभावका कारण स्वेच्छाचारी ढङ्गले आवेदन अस्वीकार गर्ने, ढिलाइ गर्ने तथा भेदभाव गर्ने जस्ता समस्याहरू देखिएका छन्, विशेष गरी सीमान्तकृत समुदायहरूका हकमा ।

नेपालमा नागरिकताको विषय सधैं अत्यधिक राजनीतिकरण भएको र विवादित रहँदै आएको छ। राष्ट्रवाद, पहिचान, विभेदको अनुभूति, राजनीतिक अधिकार र राज्य सञ्चालन जस्ता विषयहरूबाट बहसहरू सिर्जना हुने गरेका छन् र २०७२ को संविधान जारी भएपछि पनि यी बहसहरू निरन्तर चलिरहेका छन्। धारा ११ को उपधारा (३) देखि (७) सम्मको व्याख्यामा हामीले देखेझैं, संविधानमा एक-अर्कासँग बाझिने प्रावधानहरू समावेश भएका छन्, जसले पहिले नै जटिल रहेको यस विषयलाई अझ बढी पेचिलो बनाएका छन्।

यी विषयहरूमाथि यस लेखमा विस्तृत रूपमा चर्चा गरिएको छ: Controversies Surrounding Citizenship in Nepal